2.3. Организация управления колониями иностранцев в России
Как уже отмечалось, правовое формирование будущей системы колониального управления было положено 22 июля 1763 г. изданием двух законодательных актов. В первом
– были определены базовые принципы, на которых должна была основываться организация внутренней жизни колонистов. В тот же день вторым законодательным актом в Петербурге была учреждена Канцелярия опекунства иностранных. В ее обязанности входила забота об иностранных поселенцах и она была подотчетна только Екатерине II.
| Президент Канцелярии опекунства иностранных Г.Орлов |
Президентом Канцелярии опекунства иностранных был назначен фаворит императрицы генерал-адъютант и камергер граф Г. Орлов. Канцелярия получила право разрабатывать свои варианты системы управления в колониях. Оговаривались некоторые функции обществ и сельской 
администрации, принципы расселения, выделялись звенья будущего управления. Связующим звеном между Канцелярией и колонистами должны были стать надзиратели над межевщиками, на которых временно возлагалось бремя опекунства на местах. Конкретное устройство колонистов в Поволжье было поручено представителю Канцелярии опекунства иностранных на Волге Ивану Райсу и Саратовской воеводской канцелярии.
Только колония Сарепта выходила из единой системы управления поволжскими поселениями иностранцев, напрямую подчиняясь Канцелярии.
Колонисты, расселяемые компактно вне Поволжья, были лишены права на “внутреннюю юрисдикцию”. Так, казенные колонисты в Лифляндии находились под управлением лифляндского генерал-губернатора Броуна. Расселяемые в Новороссии колонисты были отданы под полный контроль президента Малороссийской коллегии графа П.А.Румянцева, которому было разрешено и поручено разработать свой механизм управления колониями.
Начавшееся в 1764 г. заселение отведенных под колонизацию земель в Поволжье достаточно быстро убедило Канцелярию в необходимости иметь свой исполнительный орган в Саратове. 28 апреля 1766 г. было принято решение о создании в Саратове особой Конторы для колонистов с правами на уровне других коллежских контор. Круг ее обязанностей не был регламентирован. Закон оговаривал лишь два момента. Во-первых, Саратовская Контора Канцелярии опекунства иностранных должна была управлять колонистами “на то время, пока сие иностранное население войдет во все российския обычаи”. Во-вторых, все конфликты между местным населением и колонистами подлежали коллективному рассмотрению Конторой и Саратовской воеводской канцелярией.
Двухгодичная практика управления колонистами вызвала потребность в создании промежуточного между Конторой и колонистами управленческого звена в лице окружных комиссаров.
В 1768 г. Контора составила “временную юрисдикцию” для поддержания среди колонистов порядка до тех пор, пока они, все до единого, станут законопослушны и будут способны содержать хозяйство своим трудом, полностью обеспечивая питанием свою семью. Инструкция завершала юридическое оформление колониальной системы управления, регламентируя права и обязанности как сельских должностных лиц, так и самих колонистов. Система управления получила достаточно стройный и завершенный вид: Канцелярия опекунства иностранных - Саратовская Контора Канцелярии опекунства иностранных - окружные комиссары - выборная сельская администрация в лице форштегеров и бейзицеров. Действие инструкции распространялось и на вызывательские колонии.
Коронные колонии (то есть те, которые были основаны государством) в 1768 году были разделены на 13 административно-территориальных округов. В основу деления коронных колоний были положены два принципа: конфессиональный и территориальный. Вызывательские колонии были выделены в отдельные округа.
Вызыватели попытались организовать в своих колониях собственную систему управления. В 1767 г. Руа передал в свои колонии сочиненную им “внутреннюю юрисдикцию”, которая по многим пунктам противоречила положениям Манифеста.
С попыткой изолировать вызывательских колонистов от влияния государственных органов Контора не могла согласиться. Используя недовольство колонистов и нарушение вызывателями отдельных положений контрактов Контора, при поддержке Канцелярии в 1769 г. отстранила администрацию Борегарда от управления колонистами. В 1770 г. та же участь постигла Боффе. До 1774 г. управлял частью оставшихся под дирекцией Руа колоний его поверенный Гогель. В 1777 г. борегардовские, а в 1779 г. колонисты Руа и Боффе были окончательно причислены к коронным.
Главным административным учреждением Канцелярии опекунства иностранных по отношению к поволжским колонистам была Cаратовская опекунская Контора.
Ключевым звеном в конторской структуре являлось присутствие, возглавляемое главным судьей или главноприсутствующим. В присутствие на протяжении существования Конторы входило от 1 до 3 членов. Решения Конторы носили коллегиальный характер, но могли приниматься и в отсутствие главного судьи и даже при наличии только одного члена присутствия. Члены присутствия обязаны были ревизовать колонии, контролировать деятельность комиссаров и сельских начальников, принимать решения по текущему управлению. Присутствие могло действовать только в правовых рамках, очерченных для нее Канцелярий опекунства иностранных.
Существенную роль в управлении колониями должны были играть окружные комиссары (“крейскомиссары”).
Утверждение в должности комиссара, как и их увольнение, находилось исключительно в компетенции Канцелярии в Петербурге.
Подбор комиссаров только из военнослужащих имел отрицательные последствия, так как комиссары из отставных офицеров в управлении колониями широко использовали командные методы, перенесенные из армии. Они не считались с тем, что имели дело не с солдатами, а с приглашенными в Россию колонистами, что вызывало законное возмущение последних.
Годовое содержание комиссаров составляло от 200 до 250 рублей, что по тем временам было значительной суммой.
Комиссарам предписывалось осуществлять постоянный контроль за колонистами как в сельскохозяйственных работах, так и в быту. Они должны были готовить ежемесячные отчеты о состоянии закрепленных за ними колоний.
Окружной комиссар был ключевой фигурой в процедуре утверждения сельских начальников. Для утверждения Конторой избранных колонистами форштегеров достаточно было словесного свидетельства комиссаров о том, что “выбраны порядочного состояния и не подозрительные люди”.
Управление колонистами было настолько жестко централизовано, что Саратовская Контора при осуществлении тех или иных действий вынуждена была всякий раз запрашивать разрешения Канцелярии, что побудило последнюю предоставить Конторе некоторую самостоятельность.
Контора существенное внимание уделяла насаждению в колониях дисциплины, беспрекословного подчинения и выполнения любых административных распоряжений, подвергая нарушителей наказанию.
Деятельность Конторы была направлена в конечном результате на достижение экономической стабильности колонистских семей, что позволило одновременно решить две задачи: завершить начальный этап колонизации края и приступить к возвращению затраченных на колонистов денег.
Непосредственными начальниками колонистов были: во-первых, “душевные пастыри”, т.е. патеры и пасторы; во-вторых, вызыватели над вызванными только ими колонистами и назначенные от их имени комиссары; в-третьих, форштегеры и бейзицеры и, в-четвертых, старшие в семействах, кто управлял хозяйством. При этом каждому из начальников предписывалось быть бескорыстным, справедливым и беспристрастным.
Основная тяжесть деятельности в этой структуре приходилась на старост колоний - форштегеров, или, как их называли в колониях Борегарда, шульцев.
Форштегеры и бейзицеры (заместители старосты) избирались колонистами большинством голосов из людей в возрасте от 30 до 60 лет. В должность они могли вступить только после утверждения Конторой результатов выборов. Избрание форштегеров проводилось ежегодно в январе, бейзицеров каждые полгода - в январе и июле.
В обязанности форштегеров выходили: административно-полицейская власть, суд, надзор и подробная регламентация ведения колонистского хозяйства.
В рамках административно-полицейских обязанностей форштегеры содействовали пересылке правительственной корреспонденции, содержанию в нормальном состоянии дорожные коммуникации, не допускали бракосочетаний без разрешения Конторы, принимали противопожарные меры, контролировали торговые сделки колонистов и др.
Форштегер с бейзицерами оценивали качество выполнения сельхозработ и сроки их проведения. Они распределяли пашню по «урокам», т.е. замеченные в недостаточном трудолюбии колонисты могли лишиться определенной части земли: им оставлялся минимум посевной площади. Если колонист исправлялся, то надел ему возвращался в полном объеме, а если нет, его штрафовали.
Форштегеры следили за сохранностью лесов, за наличием в своих колониях ремесленников, в особенности кузнецов. Они контролировали расценки на труд и изделия, дабы не было “превосходных или неумеренных цен”, следить за тем, чтобы любой из ремесленников “ко рукоделию своему потребный материал имел в запасе и всегда б жителям своим мог подавать потребную работою своею помощь”.
В своей деятельности сельские начальники опирались на данные им инструкцией судебно-репрессивные функции. Местная колониальная судебная система состояла из двух звеньев - сельского и окружного суда. Сельский суд включал форштегера и бейзицеров отдельных колоний, при этом первый имел право применять наказание в виде общественных работ и денежного штрафа, в то время как бейзицеры могли штрафовать подопечных колонистов лишь при отсутствии форштегеров в колонии.
Телесные наказания к провинившимся могли применяться только с общего согласия начальников колонии. Желая исключить сведение личных счетов, инструкция специально оговаривала, что каждый из начальников самовольно штрафовать колонистов не имел права, то есть бейзицеры должны согласовывать свое решение с форштегером, а он в свою очередь - с Конторой или с одним из членов присутствия.
За форштегерами был установлен жесткий контроль со стороны окружных комиссаров и Конторы, причем комиссары дублировали многие действия форштегеров, а исполнение некоторых отведенных первоначально инструкцией репрессивных функций перешло к Конторе. Так, например, наказание за пожары, вызванные неосторожным обращением с огнем, определялось и приводилось в исполнение по конторскому приказу. Причем телесного наказания не избегали и дети. Так, за один из пожаров прутьями была наказана 15-летняя виновница, а заодно и уехавший в тот день в Саратов ее отец.
Комиссары стремились к проведению на форштегерские должности своих креатур, что вызывало возмущение, озлобление и даже открытое неповиновение колонистов. Декларированный принцип выборности, ранее торжественно провозглашенный, во многом оставался на бумаге благодаря его ущемлению конторским управлением.
В некоторых случаях колонисты прибегали к бойкоту нежелательных для них форштегеров, отказываясь от обработки их полей. В 1780 г. в Медведицком Крестовом Буераке форштегер отказался от переизбрания, так как колонисты не хотели обрабатывать его землю. По отзыву комиссара, прежний начальник «исправно служит», а от нового «проку не будет».
С правом колонистов на выборы своих начальников Контора практически не считалась, отдавая предпочтение рекомендациям комиссаров. В сентября 1779 г. жители колонии Побочной обратились в Контору с жалобой на форштегера Витиха. По свидетельству общества, он не пользовался уважением у колонистов, но долгое время никак не удавалось отстранить его от должности. В расследовании конфликта участвовали царицынский комендант Цыпляев и подканцелярист Триппер. Комендант обещал колонистам поддержать их просьбу об отстранении форштегера, в то время как Триппер поддержал Витиха. В результате последний сохранил должность, а перевыборы были запрещены до тех пор, «пока из сего непорядочного общества сыщется... способный человек».
Таким образом, введенная в колониях система самоуправления находилась в полном противоречии с положенными в его основу принципами выборности и самостоятельности в действиях выборных лиц в рамках предписываемых им полномочий. Выборность была фактически подменена комиссарскими рекомендациями, что делало невозможным влияние общества на выборные власти. Последние нередко опирались на стоявших за их спиной комиссаров, не считаясь с мнением избравшего их общества.
Канцелярия же не видела или не хотела видеть этого противоречия в системе самоуправления. В самодержавно-крепостническом государстве, каким была Россия, о свободе, правах личности и самоуправлении нечего было и говорить. Поэтому Канцелярия видела причины волнений в непокорности, отсутствии законопослушания со стороны колонистов и в недостаточно твердой власти начальников.
Система самоуправления в колониях, сложившаяся сразу после поселения, находилась в полном противоречии с обещаниями Манифеста и с положенными в его основу принципами выборности и самостоятельности. Выборность была фактически подменена комиссарскими рекомендациями, что делало невозможным влияние общества на форштегеров и бейзицеров. В свою очередь дублирование комиссарами ряда функций форштегеров и их зависимость от первых приводили на практике к ограничению прав и увеличению обязанностей форштегеров. Смещение форштегеров исключительно административным, а не судебным решением давало возможность местной колониальной администрации жестко контролировать все стороны внутренней жизни колоний.
Административная реформа в России в начале 80-х гг. XVIII в. затронула и опекунские учреждения. По высочайшему указу 20 апреля 1782 г. прекратили свою деятельность Канцелярия опекунства иностранных и ее Кантора в Саратове. Дела о долгах, переселении, бухгалтерские книги передавались в казенную палату Саратовского наместничества. Взыскание долгов с колонистов возлагалось на генерал-убернатора и губернское правление. Саратовские колонии передавались в ведение местного директора домоводства, а по судным делам - Верхней и Нижней расправам.
Причин ликвидации опекунских учреждений было несколько.
Во-первых, Канцелярию и ее учреждения стали рассматривать как выполнившими свои функции, о чем было сказано в указе 20 апреля 1782 г.
Во-вторых, судя по активной работе межевщиков Саратовской Конторы в 70-е гг. XVIII в. Екатерина II планировала возобновить приглашение иностранцев в Поволжье. Но неблагоприятные внешнеполитические условия (война с Польшей и Австрией) отложили приглашение новых партий иностранцев на неопределенный срок.
В-третьих, содержание колонистских учреждений дорого обходилось казне. С этим государство мирилось, пока экономическое положение колоний было тяжелым. Но с налаживанием хозяйственной деятельности наличие опекунских органов в государственных структурах посчитали излишним.
Передача колоний в управление директора экономии не свидетельствовало об уравнении в правах с государственными крестьянами. Социальный статус колонистов - свободных людей не изменился. Манифест 1763 г. продолжал оставаться основой их жизни, его положения выполнялись властями на местах.
Первый директор домоводства Огалин создал специальный отдел для управления колониями в который вошли часть бывших чиновников Конторы - Федор Цеттлер, Иоганн Клаузен, Иоганн Миллер и Готфрид Гримм. Главной задачей нового аппарата чиновников стало не жесткое регламентирование и контроль за поселенцами, а только доведения до их сведения распоряжений директора экономии и сбор различных статистических данных по колониям. Во внутреннюю жизнь они уже не вмешивались. Можно сказать, что самоуправление в колониях впервые по настоящему заработало только с ликвидацией опекунских учреждений.
Само создание органов управления колонистами на местах в лице Конторы и окружных комиссаров противоречило Манифесту от 22 июля 1763 г. Этим документом колонистам предоставлялось полное самоуправление в колониях. Создание в 1766 г. в Саратове Конторы опекунства и введение в 1768 г. института окружных комиссаров, свели до минимума обещанное внутреннее самоуправление.
Изменения в управлениями немецкими поселениями не сказалось отрицательно на жизни колонистов. С назначением в апреле 1783 г. нового директора экономии И. Огарева в жизни колоний начались изменения. Одним из первых его шагов в отношении колонистов стала замена подворного землепользования в колониях, утвержденного аграрным законом 1764 г., - подушным.
В других условиях подворное землевладение могло бы способствовать экономическому процветанию не только колоний, но и всего региона. Но в случае с поволжскими колонистами ситуация оказалась иной. В одном хозяйстве, под одной крышей проживало по нескольку семей. Но освободиться от излишнего населения было крайне сложно по ряду причин: оставшиеся долги не позволяли получить паспорт для свободного передвижения не только по стране, но и по региону В лучшем случае колонисты получали временные документы на несколько месяцев для осуществления торговых операций; финансовые возможности еще не позволяли арендовать, и тем более покупать землю. Так что выделение в отдельное хозяйство со строительством дома было пока не под силу немцам Поволжья; языковая и культурная среда колоний, незнание русского языка удерживала даже расплатившихся с долгами колонистов от выезда с поселений.
Таким образом становиться ясно, что аграрный закон 1764 г. в конкретных экономических условиях 80-х годов XVIII в. становился тормозом в развитии колоний. Предложенное И. Огаревым реформирование должно было открыть возможность бесплатного наделения колоний дополнительными земельными наделами из государственного фонда.
Так в 1786 г. Колонии Семеновка, Усть-Грязнуха, Верхняя Грязнуха, Верхняя и Нижняя Добринки получили бесплатно к своим наделам около 27 тыс. десятин земли. Дополнительные земельные наделы получали и другие колонии.
В 1797 г. при новом императоре Павле I
|
|
| Император Павел I. Портрет С.С. Щукина 1797-1798 гг. |
опекунские учреждения вновь были восстановлены. Это было напрямую связано с реформами в системе управлении губерниями. 31 декабря 1796 г. должность директора экономии в губерниях России была упразднена. Указом от 4 марта 1797 г. все колонии переходили в подчинение вновь учрежденной экспедиции государственного хозяйства опекунства иностранных и сельского домоводства.
Для осуществления управления на местах 30 июня 1797 г. была издан указ о воссоздании в Саратове конторы опекунства иностранных для «попечения и присмотра над всеми колониями иностранных, в Саратовской губернии ныне находящихся и вновь поселяемых.
Таким образом, восстановление опекунских учреждений было связано не столько с заботой о колонистах, сколько с начавшейся подготовкой к приему новых групп переселенцев из Европы. Поволжье на первоначальном этапе рассматривалось, как одно из мест создания новых колоний.
Вторая Контора начала свою деятельность 31 июля 1797 г. во главе с действительным статским советником А.Д. Еремеевым, а 17 сентября 1800 г. в действие вступила Инструкция внутреннего распорядка и управления в Саратовских колониях.
2.4. Создание и социально-экономическое развитие немецких колоний на Волге.